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关于高平市“多规合一”改革试点的调研报告
《晋城工作》2017年第12期
2017年12月22日 17:06:18    来源:《晋城工作》

市委政研室(改革办、综改办)课题组

  “多规合一”是指国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多个规划的相互融合,目的是解决现有这些规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调等问题,其对于强化政府空间管控能力,实现国土空间集约、高效、可持续利用,具有重要意义。“多规合一”不仅仅是“规划工程”,更是“改革工程”,是统筹发展的合一,是综合改革的合一。高平市作为省住建厅确定的“多规合一”改革试点城市,早在2015年即启动试点。为了掌握“多规合一”改革试点情况,为全市域推开“多规合一”改革提供经验,我室组成课题组深入高平市及有关市直单位进行了调研,现专题报告如下:

  一、“多规合一”改革的背景

  规划是“对未来的一种谋划、安排、部署或展望”。我国现行的规划种类和内容繁杂,有国家层级和地方层级的规划,有出自不同职能部门的规划,还有不同行业的规划,仅由政府出台的各类规划就高达80多种,属于法定规划的大概有20多种,其中,国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划是现阶段影响力最大的3种法定规划。除此之外,生态环境保护规划、林地与耕地保护规划等规划也发挥着越来越强的刚性约束作用。但由于规划主体、技术标准、编制办法、实施手段和监督机制不同,以及各部门规划期限、规划目标的差异,致使各规划中涉及空间资源利用的内容不协调、表述方式不一致、难以衔接甚至相互矛盾,造成的直接后果就是规划无法得到有效实施,削弱了规划的严肃性和权威性,更成为推进政府治理能力改革的重要掣肘。由此可见,多种规划的“自说自话”和“天然缺陷”已不适应经济社会发展和城乡统筹科学发展现实需要。“多规合一”改革势在必行。

  中央层面看,从党的十八大、十八届三中全会到2013年中央城镇化工作会议和刚刚闭幕的党的十九大,国家高度重视和积极研究推进规划改革。中央城镇化工作会议上,习近平总书记指出:“积极推进市、县规划体制改革,探索能够实现多规合一的方式方法,实现一个市县一本规划、一张蓝图”。2014年3月出台的《国家新型城镇化规划(2014-2020)》提出:“推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等‘多规合一’”。2014年8月,国家发改委、国土部、环保部和住建部等四部委联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》,确定在全国28个市县开展“多规合一”试点。2015年6月和次年4月,中央深改领导小组第13次、第23次会议批准海南、宁夏开展省域“多规合一”改革试点。今年初,中办、国办印发《省级空间规划试点方案》,又新增吉、浙、闽、赣、豫、桂、贵等7省开展试点。党的十九大报告站在推进生态文明体制改革的高度,明确国土空间规划、开发和保护的框架思路,提出要完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作,设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构,完善生态环境管理制度,统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责。

  省级层面看,根据《国务院关于山西省国家资源型经济转型综合配套改革试验总体方案的批复》,我省落实2013年中央城镇化工作会议精神,将“多规合一”改革列入综改实施方案,在《山西省国家资源型经济转型综合配套改革试验实施方案(2013-2015年)》中,就将“创新‘五规合一’规划统筹协调机制”确定为“各市转型综改试验”10大任务之首,2013年开始在太原都市圈5市率先试点。《山西省国家资源型经济转型综合配套改革试验实施方案(2016-2020年)》进一步将“推进实施市县规划‘多规合一’”列入城乡统筹体制机制重大改革10大项目之首。今年初,楼阳生省长在《政府工作报告》中提出:“在太原开展“五规合一”试点,年底前在全省推开”。这标志着我省“多规合一”即将从局部改革试点迈向全省域全面推广。

  市级层面看,根据省综改方案,我市在《晋城市国家资源型经济转型综合配套改革试验实施方案(2013-2015年)》就明确将“创新‘五规合一’规划统筹协调机制”列为重大改革项目。2013年9月市政府印发的《山西转型综改试验扩权强镇晋城巴公试点实施方案》中,要求巴公镇率先“以实现‘五规合一’为核心高标准编制城镇建设总体规划”。2015年8月,省住建厅下发《关于开展“多规合一”规划工作试点的意见》(晋建规函〔2015〕850号),确定高平市为“多规合一”试点之一。去年8月,市政府印发《晋城市国家资源型经济转型综合配套改革试验实施方案(2016-2020年)》,进一步确定将“推进实施市县规划‘多规合一’”列为50项重大改革之一。

  二、高平市“多规合一”改革试点情况

  高平市市域面积946平方公里,辖9镇4乡和3个街道办事处,463个行政村,人口49.3万。截至2016年底,高平市城市建成区面积16平方公里,城镇化率52.89%。2016年全市地区生产总值完成206.8亿元,同比增长3.6%;公共财政预算收入完成12.66亿元,同比增长0.8%;固定资产投资完成149.3亿元,社会消费品零售总额完成55.7亿元,城镇居民人均可支配收入完成26893元,农村居民人居可支配收入完成11528元。高平市经济总量较大,人口较多,但环境容量小,发展空间不足,开展“多规合一”工作具有迫切的现实需要,也是推进城市科学发展的必由之路。

  (一)高平市“多规合一”试点工作推进情况

  自2015年8月被省住建厅确定为“多规合一”试点城市以来,高平市在推进试点工作中主要做了以下工作:

  1. 健全机构,形成合力。高平市制定出台了《“多规合一”工作方案》,成立了市长任组长的“多规合一”规划编制工作领导小组。2015年11月,高平市召开动员大会,召集相关镇办和市直部门负责人就开展“多规合一”试点工作进行了动员部署。“多规合一”工作遵循“政府组织、部门合作、规划协调、管理同步”的原则,以该市住建局为牵头单位,统筹协调国土、环保、林业、发改、经信等多家单位进行各项规划的制定和调整,形成合力,推进“多规合一”开展。

  2. 深入调研,统一标准。“多规合一”工作启动以来,一是深入调查研究,摸清底数。高平市共组织全面调研1次和补充调研3次,范围覆盖中心城区和9镇4乡,摸清了各项规划的现状底数和区域发展综合条件,为“多规合一”奠定了数据基础。二是聘请专业团队,制定规划。由于“多规合一”涉及面广,技术要求高,高平市聘请中国城市规划设计研究院作为编制单位。同时,委托太原理工大学承担“生态保护红线规划”的编制工作。三是技术层面对接,形成“三统一”,即:统一用地分类标准、技术规程、数据底板,解决了5项规划在技术标准方面的矛盾,建立规划可比性数据,形成比较完善的规划标准体系和规划编制体系。

  3. 明确思路,确立目标。高平市“多规合一”工作方案包括国民经济社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划、产业发展规划和环境保护规划。实际协调过程中涉及需要整合的规划涵盖综合发展、空间开发、环境约束3大方面20余项。“多规合一”工作以城乡总体规划为依托,体现全域战略发展与刚性管控思路。在协调过程中,形成了从战略、空间到制度层面的工作框架,理清城市发展战略思路“三大转变”:一是打开区域视野,从晋东南一隅面向中原城市群;二是响应消费升级,从工业转向工业与服务业双重动力;三是彰显历史文化,保护文化遗产,转化为创新发展的动力。在此基础上,明确高平城市发展定位、目标和战略,并建立全域战略谋划与空间体系。在空间层面联动各部门摸清高平空间资源家底,实现对各项空间数据梳理整合。同时,紧紧围绕“三区三线”(三区即城镇、农业、生态空间,三线即生态保护红线、永久基本农田保护线、城镇开发边界)具体划定,稳步推进“多规合一”编制工作。

  4. 加强协调,稳步推进。“多规合一”工作自启动以来,高平市累计召开5次多部门联席会议,30余次分头对接会议,建立了部门联席工作与推进反馈机制。发改部门提供“十三五”规划编制进展情况和思路,为其他规划编制提供了参考。国土部门利用全省基本农田划定调整契机,按照“保护优先、合理预留”原则,统筹考虑经济社会发展规划、城镇规划、产业规划总体要求,科学划定城市开发边界,统筹安排建设用地空间布局,基本保证了工业、农业、交通、水利、旅游、城镇等各领域“十三五”期间及后续发展用地。环保部门聘请太原理工大学以高平市生态环境现状及生态环境敏感区域为基础,通过对生态环境现状、敏感性、服务功能的多层面的评价,完成了《高平市生态保护红线划定报告》。林业部门以土地规划数据为基础,抓住林地数据变更调整契机,最大化服务于全市经济社会生态发展要求,采取调整冲突面积或降低保护等级等办法,为重点工程用地提供便利条件。

  今年以来,高平市“多规合一”编制工作取得阶段性成果。“十三五”规划编制已完成,城乡总体规划在“多规合一”基础上基本成型;交通规划、水利规划与“多规合一”初步实现有效衔接;旅游规划正在制定,包括全域旅游规划和旅游网点建设规划,“多规合一”尚在临时划定边界的层面进行;产业规划正在编制。

  (二)高平试点工作中遇到的主要问题

  1. 规划要求与技术标准不一。一是各规划编制基础不同。省国土资源厅《土地利用总体规划调整完善工作方案》要求,“多规合一”以土地利用总体规划为“底盘”。但省住建厅在《关于开展“多规合一”规划工作试点的意见》中,又要求以城乡总体规划为基础,做好“多规合一”。由于上级部门在指导思想上的差异,导致高平市“多规合一”编制中涉及到住建和国土部门的规划难免存在分歧。二是各规划编制基期不一致,规划期限相差较大。城镇总体规划以2011年为基期,规划期限20年;国民经济和社会发展规划以2015年为基期,规划期限5年;土地利用总体规划以2009年为基期,规划期限10年。各规划基期不同,起点数据不统一,难以在短期内实现各规划之间的有效融合。三是技术标准各异,不便于统一。土地利用总体规划采用《市县乡级土地利用总体规划编制规程》,包括3大类10中类29小类;城市规划采用《城市用地分类与规划用地标准》,包括10大类46中类73小类,两大规划分类标准不同,直接影响两者有效融合。

  2. 规划基础与技术力量薄弱。高平作为一个县级市,“多规合一”推进之初,产业规划和旅游规划尚处于空白状态,生态环境保护规划也是临时启动,仅处在探索阶段,“多规合一”编制缺乏坚实基础。同时,既掌握专业的规划技术又具备丰富规划编制经验的人员缺乏,只能依靠城乡规划中心和各相关单位,难以开展更加全面细致的规划工作。部分规划由主管部门自行编制,缺乏科学性和权威性,对“多规合一”的整体性和协调性造成一定影响,如《高平市“十三五”工业转型升级规划》由市经信局组织局内部相关科室自行完成,未委托专业机构编制,也未进行专家评审论证,严肃性、约束性和权威性不足。

  3. 用地指标及分配机制僵化。县域国土资源划分为“城镇村建设空间、农业生产空间、生态保护空间”三大空间。由于现行土地利用规划编制较早,分配给乡镇的建设用地指标规模不能准确反映高平市发展现状和未来发展需求,建设用地指标分配流转僵化,影响“三大空间”划定落实。例如,目前高平市各乡镇总体规划的建设用地总规模,已远远超出《高平市土地利用总体规划(2010-2020)》中对各乡镇建设用地规模、用地总量的控制。

  4. 信息联动与管理平台缺失。“多规合一”工作涉及发改、规划、国土、环保、林业等多个部门,部门协调有难度,又缺少统一的业务基期数据和规范规程标准,缺乏统一信息联动管理平台,导致建设项目信息、规划信息、国土资源管理等信息资源难以实现共享共用。例如,林业部门划定的灌木林地、宜林地,国土部门却划定为未利用地或荒草地,造成全市8万多亩土地的规划利用冲突。

  5. 顶层设计与改革路径不明。中央虽然提出了“建立统一的空间规划体系,推进规划体制改革”的改革目标,但并未形成具体明晰的改革路径。“多规合一”工作目前仍在探索试点阶段,具体“怎么合”、“合什么”、“谁来合”等诸多问题都是“多规合一”实施过程中要面对和解决的首要问题,中央和省级层面目前尚无统一的实施路径,制约了“多规合一”工作的推进。

  三、推进“多规合一”改革工作的几点建议

  习近平总书记多次指出,规划科学是最大的效益,规划失误是最大的浪费,规划折腾是最大的忌讳。当前,中央已经把“多规合一”作为规划体制改革的创新方向,省委、省政府也已明确在全省推开“多规合一”改革。市委、市政府启动《美丽晋城战略规划》编制工作,为下一步全市全面启动“多规合一”改革奠定了基础。

  无论从“适应新型城镇化发展要求,提高城市规划科学性,加强空间开发管制,健全规划管理体制机制”的中央战略部署来看,还是从“各种规划相互打架,难以实施”的城乡发展的现实需求来看,“多规合一”不仅仅是多种规划叠加在一起的“一种规划”,更是一项规划协调体制机制的“改革工程”,其工作核心是按照城市空间规划战略来解决整合各类规划的空间冲突,其根本目的是实现空间发展和空间治理转型。

  结合对高平试点情况的调研,课题组对下一步深化高平改革试点,以及推进全市“多规合一”改革提出如下建议:

  (一)加强顶层设计,促进规划编制力量联合

  “多规合一”既涉及发改、国土、环保、林业、规划等多部门的横向协同,又关系到与省直厅局、国家各部委的纵向贯通。不同部门之间的利益藩篱是“多规合一”最大障碍,也就是说体制是“多规合一”最大制约因素。解决体制问题必须进行体制改革,加强顶层设计,成立更高一级的领导协调机构或联合组织。从外地经验来看,海南成立省长任组长,各副省长任副组长,相关厅局长为成员的试点工作领导组;上海“多规合一”实践的核心是将国土局和规划局合并,成立规划和国土资源管理局,并由新成立的机构组织编制土地利用规划,实现“两规合一”,确保土地利用规划和城市规划衔接。我省太原市为推进“五规合一”试点,成立市长任组长的领导小组,办公室设在城乡规划局,办公室主任由分管副市长兼任。

  党的十九大报告提出设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构,统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责。在顶层改革方案尚未正式出台之前,我市要推进“多规合一”改革,建议参照太原试点做法,推广高平经验,市政府应成立高规格领导机构,统筹全市“多规合一”工作,协调解决重大问题,决策重大事项,以确保改革顺利推进。

  (二)综合考量规划要素,促进规划内容融合

  “多规合一”涉及经济社会发展目标的确定、空间地域的安排、土地资源的保障、环境容量的控制等诸多要素,要实现“多规”的合一协同,关键不仅仅是土地资源的空间协调,而是各类设施和政策要素在空间上的统筹落实。开展“多规合一”要按照资源环境承载能力,合理规划引导人口、产业、城镇、公共服务、基础设施、生态环境、社会管理等方面的发展方向与布局重点。从高平来说,首先,要突出以人为本的理念,要以人口增长数据作为规划基础。其次,要服务于高平县确定的主导产业,以产业支撑作为产城融合发展的依托。其三,要把县域面积小、环境容量小作为规划不可逾越的环境红线。

  (三)调整规划期限及技术,促进标准统一和信息共享

  考虑到未来不确定性以及中长期用地分类不宜过细,建议城乡规划和土地利用规划等均以5年为期限,与五年发展纲要期限对应,着重编制近期建设范围和用途管制,5年后的其他规划建设区域为弹性区域,按照与发展规划同步5年滚动规划要求,分区分步推进中长期框架的细化和落实。同时,建议报请省级牵头部门统一购买、架构信息管理和审批平台,形成省、市、县统一的工作平台,提高工作效率,节约规划成本。

  (四)建立规划跟踪评价机制,促进规划更具刚性

  要最终实现“多规合一”的目标,需要加强对规划的监督与评价,以促进规划编制、实施等工作顺利开展。从当前开展“多规合一”的实践看,由于缺乏一套规划实施监督的指标体系,导致许多规划只注重前期编制,不注重后续监督,规划的实际效果没有显现。要建立统筹考虑规划前期阶段、编制阶段、后续阶段3个过程的规划跟踪评价机制,运用多种评价指标,对规划实施效果进行评价,充分发挥“多规合一”对于实现国土空间集约、高效、可持续利用的重要作用。

  (五)强化政策扶持,促进试点改革顺利推进

  从调研情况看,因受到方方面面因素的掣肘,高平市“多规合一”进展较慢,后续推进存在诸多困难。建议省、市在财政资金、土地指标、转移支付等方面出台对试点城市的支持政策,助其一臂之力。从外地情况看,如甘肃省对试点城市投入一定的财政支持,并要求地方财政按1∶2左右配套,提高试点城市转移支付比例,同时对试点城市提供一定的基本农田核减指标。

  总之,从试点探索到全面推广,“多规合一”改革共识已经形成,改革已成为大势所趋。我市要按照省委、省政府部署,持续推进高平改革试点,加强对试点经验的总结,积极借鉴先进地区改革经验,以《美丽晋城战略规划》为契机,以体制创新为突破,以完善政策措施为保障,为“多规合一”在全市全面推广实施奠定坚实基础。

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